PPP：以共赢为目标 以加强监督为保证

自从党的十八大提出要让市场在资源配置的过程中发挥决定性作用，PPP模式便受到各级政府部门的高度重视。财政部部长楼继伟曾指出，在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

为了大力推广政府和社会资本合作模式，财政部和发展改革委近日共同发布了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》从稳妥有序推进PPP工作、进一步加强协调配合、扎实做好PPP项目前期工作、建立完善合理的投资回报机制、强化监督管理、提高项目融资效率、加强PPP项目信息公开等几个方面对PPP模式作出进一步规范引导。

中央财经大学金融学院应用金融系主任韩复龄在接受中国经济时报记者采访时表示，PPP模式最大的功效就是通过公共服务项目引导民间资本来发挥其作用。公共项目本身前景可观，可持续性较强，风险较小，民营资本比较愿意参与。因此，近几年在政府的推动下，PPP项目比之前有显著的增长，民营资本的参与度也比以前有了很大提高。

求发展要以制度建设为基础

PPP模式，是指在基础设施、公共工程与公共服务领域，由政府与社会资本合作共赢式的供给机制。2015年5月发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》指出，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

在中国经济新常态下，PPP模式除了能够化解政府债务问题、促进政府强化预算改革之外，通过私营部门提供公共服务获取相应的收益，政府补贴的方式达成公私合作的长期契约关系，还可以加大基础设施投资，完善公共产品、公共服务的提供方式，整合社会资源、激发社会投资活力、促进经济转型升级。

PPP模式自上世纪80年代进入我国市场以来，经历了探索阶段、试点阶段、发展阶段，经营模式已经日趋成熟。财政部对外公开的数据显示，自2013年推行PPP项目以来，截至2016年2月底，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8．3万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。

“但同时我们也看到，尽管这几年PPP模式发展迅速，但制度建设跟不上，使其在发展中出现不少问题。如商业模式不完善，配套的市场环境、政策规章等体系尚不健全等。受经济下滑影响，总体投资需求减少，特别是今年民间投资增速严重下滑，引起政府的高度重视。因此，如何引导PPP健康发展成为政府促进投资的有力手段之一。”韩复龄认为。

风险和利益相匹配的机制亟须建立

《通知》要求，要建立完善合理的投资回报机制，各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本、提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率、降低项目成本、提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。

韩复龄对此认为，利润是企业追求的最终目标，投资必然要求有相应的回报。在PPP发展模式中，政府只是起到引导作用，企业投资意愿取决于未来的收益。项目本身是为了吸引多方对项目参与的积极性，对企业、政府和投资方来讲，如何建立一种共赢的机制，关键在于收益和风险的分担，要建立一种收益和风险相匹配的机制。

但值得注意的是，对市场资本来说，有些公益性项目投资周期比较长，但在政策、物价指数、利率等因素的影响下，可能回报率会降低，因此就需要政府补贴。韩复龄举例说，“有时候地方政府换届，以前给企业的承诺就有可能得不到兑现，这种情况下企业无能为力，就需要提前制定一种合理的动态可调整的投资回报机制来规范这种情况，以保障投资方的利益，调动社会资本的积极性。”

项目前期工作要从项目设计入手

《通知》在扎实做好PPP项目前期工作方面，要求加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。在项目决策后，再选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。

“在PPP项目的前期工作中，除去加强项目可行性研究外，还应充分考虑好项目的设计”。国务院发展研究中心企业研究所研究员李志能认为，对很多民营资本来说，因为有政府的财政收入作担保，银行贷款利率也比较低，收益相对稳定，但有些项目却相对较“冷”，主要原因就是项目设计的问题。

李志能强调，“不同的行业，项目内容也不相同，但好的项目设计很容易看到利润所在，收益也相对较高，对民间资本来说就有较强的吸引力。因此，做好PPP前期工作时应该从项目设计入手，设计出理想的项目来吸引社会资本。”

以债务的方式引入社会资本被看作是变相融资。中国财政科学研究院研究员王泽彩在近日举办的中国新型城镇化投融资论坛上表示，“中西部一些地方以PPP之名进行变相融资的现象有所抬头，保底承诺、回购安排、明股实债等非规范模式已不鲜见。”

尽管去年6月财政部就发文明确要求地方政府严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目，但变相融资仍未杜绝。针对这种情况，此次《通知》再次要求，“要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。”

强化监督管理要全面一体化考虑

“重融资－轻管理”的问题在PPP项目中比较突出，因此，《通知》要求各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。

同时，《通知》还强调要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。

对此，李志能认为，在PPP模式的推广过程中，政策应该从过去比较粗放的管理模式转变为建设、运营、维护全面一体化考虑的全效模式，逐步建立起对PPP项目的事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。